加拿大“首次适用”的《紧急状态法》

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　　当地时间2月14日，加拿大联邦总理杜鲁多（Justin Trudeau）终于决定动用《紧急状态法》（Emergencies Act）应对自称“自由车队”（Freedom Convoy）的卡车示威者在加拿大全国各地封锁加美出入境通道，并围困首都渥太华长达17天的做法。

　　在宣布实施《紧急状态法》后，杜鲁多对媒体表示，动用该法可以为警方提供更多工具，可在公共集会构成非法和危险活动（如封锁和占领）的地方更好地恢复秩序，也可让加拿大皇家骑警（RCMP）在必要时介入省市两级查处违法行为的行动。法案可授权联邦政府保护诸如过境点、机场等关键措施，并在必要时确保提供拖车等基本服务。

　　动用《紧急状态法》也意在切断示威者财源，示威者先后通过GoFundMe 众筹网站和基督教众筹网站GiveSendGo募集了数以百万计的捐款，联邦财长方慧兰（Chrystia Freeland）表示，根据《紧急状态法》，众筹平台及支付服务提供商必须在国家金融情报机构加拿大金融交易和报告分析中心（FINTRAC）注册，还必须向 FINTRAC 报告大额可疑交易，如果FINTRAC怀疑某个账户为非法封锁和占领服务，可暂时禁止提供金融服务，该法案可涵盖个人或公司账户。

　　杜鲁多称，这样做是“有时间限制、有针对性、合理和相称的” （time limited，geographically targeted，reasonable and proportionate ）。

　　加拿大有报道称，这是《紧急状态法》二战后在加拿大的首次应用，这种说法既对，也不对。

　　《紧急状态法》是加拿大联邦马尔罗尼（Brian Mulroney）政府1987年推动联邦下院在第二年通过的Bill C-77法案，取代了其前身《战争措施法》（War Measures Act），而《战争措施法》不仅在二战期间多次用于对付罢工，且在1970年被现任总理杜鲁多的父亲老特鲁多（Pierre Trudeau）总理用于对付魁北克分离主义者“十月危机”恐怖事件。因此《紧急状态法》虽是第一次在战后动用，但“紧急状态”却早有先例。

　　旧的《战争措施法》允许联邦政府在应对国内危机时征召军队，中止公民享有基本权利，允许联邦政府的行政权力超越宪法赋予的司法、立法权，并超越省、市两级行政机构行事，授权联邦政府可以限制言论自由及和平集会自由。

　　在1987年《紧急状态法》于国会下院二读辩论时，时任联邦国防部长比蒂 (Perrin Beatty)称，旧法“过于宽泛和笼统”，用于对付非战时国内矛盾太过严厉且副作用太大，他的同事查雷斯特（Jean Charest）则援引前总理克雷蒂安（Jean Chrétien）的比喻，称旧法“宛如一辆横冲直撞的大卡车，而1970年那样的麻烦有辆自行车就足以应付”。

　　相较于《战争措施法》，《紧急状态法》不允许征召和动用军队，不中止公民享有基本权利，没有让行政权力凌驾于宪法之上，没有限制言论自由及和平集会自由。新法适用性被严格限制在以下四种情况范围内：自然或人为灾难（basically natural or man-made disasters like floods or a massive chemical spill）；威胁加拿大安全的公共秩序骚乱（public order disturbances that threaten the security of Canada.）；需要加拿大在多国联盟中有效行动的国际紧急情况（international emergencies that require Canada act effectively in a multinational alliance）；战争（war itself）。动用《紧急状态法》必须得到联邦总理授权，并需要在7天内向联邦下院和上院提交理由，获得后者多数票追认。

　　此次杜鲁多未如此前那样嘲讽示威者某些观点，也未批评渥太华警方和渥太华市长沃森（Jim Watson），仅仅强调“执法部门有效执法的能力面临严重挑战，此举是为了保护加拿大人安全，保护人们的工作和恢复对我们机构的信心”，他强调了自己正在采取“最后手段”（last resort）。批评者指出，杜鲁多通常习惯于采用拖延手段等待对手自己疲惫，而不愿冒政治风险直接采取应对措施，此次是迫于无奈、尤其占加美货物贸易流量25%的温莎-底特律大使桥被封锁长达7天影响加美经济大局，才不得不咬牙行此冒险之举。

　　为什么说是冒险之举？

　　首先，法律概念存在争议和模糊之处。

　　权威的《麦克琳》杂志指出，“自由车队”事件只能援引“四种情况”的第二种，但这条偏偏是最为模棱两可的，因此1999年原住民莫霍克部落在蒙特利尔郊外引发OKA危机时，马尔罗尼政府不敢动用；“9.11”后克雷蒂安政府不敢动用；2008年金融危机时哈珀（Stephen Harper）政府不敢动用；疫情爆发两年，导致3.5万人死亡，这是1929年经济危机以来最严重的经济收缩，但杜鲁多政府也不敢动用，如今“杜鲁多政府很难应对要他解释‘这次有什么必要动用该法’的质疑”。此次联邦政府宣布适用《紧急状态法》同样引发国内法律界激烈争论，曼尼托巴省布兰登大学法律专家林赛（Jack Lindsay）和卡尔顿大学学者韦斯特（Leah West,）质疑动用该法存在“法律学上的疑问”，理由是“联邦政府应首先证明国家存在紧急状态”，但渥太华大学宪法和国际法教授门德斯（Errol Mendes）反驳称，当一个国家有多达4个口岸被旨在要挟政府并为所欲为的小团体堵塞之际，国家当然已处在紧急状态并存在安全问题。

　　其次，反对党和各省态度不一。

　　各省省长中，受影响最严重的安大略省省长福特（Doug Ford）表达了支持，自由党背景的纽芬兰及拉布拉多省长富里（Andrew Furey）认为此举“很有必要”，而保守党背景的阿尔伯特省长肯尼（Jason Kenney）担心此举会激怒示威者，认为在阿尔伯特省“没必要这么做”。曼尼托巴省长斯特凡森（Heather Stefanson ）、魁北克省长勒高尔特（François Legault）和萨斯喀彻温省长莫埃（Scott Moe）也对动用该法表示了担忧。

　　最大反对党——联邦保守党临时党领伯根（Candice Bergen）反对动用该法，并指责杜鲁多“分裂加拿大人，并试图在政治上牟利”；所幸另一个反对党——联邦新民主党党领驵勉诚（Jagmeet Singh）14日表示，虽然他认为动用《紧急状态法》意味着“联邦政府领导失败”，但该党将支持动用该法，这足以确保联邦议会将通过动用该法的授权。

　　第三，许多加拿大人质疑杜鲁多适用《紧急状态法》的动机和效果。

　　《多伦多星报》专栏作家德拉库尔（Susan Delacourt）批评杜鲁多“并非在危机爆发三周后、而是在危机爆发整整两年后才被迫采取了所谓最后手段”，尽管示威者过去几周的确变得更顽固、更好斗，但各级政府此前应对的态度无一例外是不可救药的官僚主义，尤其联邦政府更是如此，他们碰上问题就开会，打电话，磋商，事态失控了就开更大的会，打更多的电话，以显示自己正在认真应对。德拉库尔称“杜鲁多很走运，每个任期都遇到‘贵人’帮助自己分散公众对危机的注意力，第一个任期是特朗普（Donald Trump），第二个是疫情，第三个是‘自由车队’”。该报社论则认为，适用《紧急状态法》是对失败令人震惊的承认，社论称，事实上打通大使桥的行动表明，只要当局和警方下决心采取行动，无需动用《紧急状态法》秩序也能立即得到恢复，而渥太华的长期被困实际上是当地警方和政府从一开始就莫名其妙地把事情搞得一团糟，“抗议和封锁完全可以在不动用《紧急状态法》前提下，通过良好的情报、明智的规划和警察机构间的有效协调来更好地应对”，简单地授权使用紧急状态权力显然并非解决办法，一切原本取决于如何使用适当权力，和警方如何有效使用自己的权力。而《多伦多太阳报》上，保守派评论家、加拿大宪法基金会（Canadian Constitution Foundation）执行董事巴隆（Joanna Baron）批评杜鲁多动用《紧急状态法》的理由“十分勉强”，因为“此举并无助于增加对付封锁和恢复秩序的手段”。他认为杜鲁多“仅仅试图采用这种姿态显示自己正在认真对待局势，并回应针对他此前‘失踪’的批评”。

　　根据Abacus Data 的一项新民意调查，63% 的加拿大人支持维持疫苗规定，而安格斯雷德研究所（Angus Reid Institute）民调显示，只有33%的加拿大人支持抗议者要求，多达72%的人认为他们该回家了，但同时有65%受访者认为杜鲁多让事情变得更糟，其中许多人认为“杜鲁多的政策和他对抗议者观点的评论不必要地激化了局势”。

　　观察家们认为，批评杜鲁多表现的65%受访者中有一些是保守党支持者，希望借抗议削弱杜鲁多的力量，而另一些人则认为杜鲁多本应在“围困渥太华”之初就采取更加有力的行动，不应等到秩序如此混乱后才动手。他们指出，渥太华和温莎局势失控，三级政府都有责任，联邦政府毕竟不能直接指挥警察采取行动，但首都或国家最重要边境口岸被长期持续堵塞，联邦政府难辞其咎，作为联邦总理，在抗议已直接威胁国家经济、秩序、精神和形象之际，杜鲁多和他的联邦政府已不能推卸责任，置身事外。杜鲁多动用《紧急状态法》是否被认同，将在未来几天得到更清晰的反馈。

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